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专家解读三中全会《决定》党风廉政建设新规

发表时间:2013-11-19 10:38:28    作者:    来源:[转载]

 

刚刚发布的三中全会《决定》对加强反腐败体制机制创新和制度保障进行了重点部署,提出要推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。中国政法大学副校长马怀德对此作出解读,马怀德分析,这次全会《决定》明确提醒推行领导干部,特别是新任领导干部个人事项的公开,这就意味着凡是新任命的领导干部你的个人事项,特别是个人报告的有关事项,有义务向公众公开,是让人民监督权力和让权力在阳光下运行的具体例证。

  []: 很多网友关注未来反腐倡廉工作的改革方向。刚刚发布的三中全会《决定》对加强反腐败体制机制创新和制度保障进行了重点部署,提出要推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。这些规定有没有什么重要意义?

  [马怀德]: 这次全会《决定》突出强调加强反腐败的体制机制创新,其中重要内容是双重领导体制,实际双重领导体制在1982年就建立起来了,党的十二大通过的党章明确规定了。这个双重领导体制在实践中也存在一些问题,由于缺乏具体可操作的内容,特别是程序、制度不是特别健全,因此实践中出现了以地方党委领导为主的趋势,上级纪委的领导权有时候有虚置的问题,这样造成了地方纪委对同级党委的监督特别是对一把手的监督不到位,所以这次全会《决定》明确提出加强双重领导体制,使双重领导体制具体化、制度化、程序化。

  我理解可能包含三个方面:

  第一要突出上级纪委领导权,上级纪委领导权体现在下级纪委体查处案件办理案件过程中,明确规定下级纪委查处,特别是线索处置和查处案件中得到同级党委的批准,同时向上级纪委报告,尤其查处腐败案件要以上级纪委为主,这是第一次提出,虽然是双重领导体制,但是要考虑上级纪委领导权,所以要突出上级纪委领导为主。

  第二个重要变化,突出上级纪委领导权的同时设置具体程序,也就是说如何完善体现双重领导要有具体程序安排,比如说查处案件过程中既要向同级纪委报告也要向上级纪委报告。

  第三个变化在实际工作中由于同级纪委对同级党委的监督过软或者监督不到位,这个原因由于纪委书记、副书记的领导职务是由同级党委决定的,所以这次明确提出以后各级地方纪委书记、副书记提名考察由上级纪委会同组织部门为主,这样就把主次关系分清了,就是上级纪委和组织部门负责对下级纪委书记、副书记的提名和考察,这样保证了上级纪委的领导权。整体来说这种双重领导体制,可以比较好的加强对同级党委的监督,尤其是这次明确提出了加强双重领导体制中的具体化、制度化、程序化,为双重领导体制更好的实行作出了具体的要求和安排。

  []:看到《决定》中有这样一点深入推进党风廉政建设和反腐败斗争必须在党中央坚强领导下一起抓,同时推行各级政府的权力清单制度,这个我们如何理解?

  [马怀德]: 实际上腐败的根本原因就是由于权钱交易,设租寻租,当权力不正当行使,缺乏有效监督制约就有可能产生腐败,如何加强对权力有效监督和制约这是反腐败的重点,但是各级政府职能部门,到底有多少权力,权力边界在哪里,是不是老百姓社会公众都了解这些权力,以及权力行使的规则和程序,这是当下反腐败斗争中必须认真研究的问题,所以这次全会《决定》明确提出要建立各级政府及其职能部门的权力清单制度,实际就是告诉社会、公众,政府的权力有多少,权力的边界在哪里,是否行使了权力履行了职责,接受全社会的监督。一方面告诉社会公众政府拥有权力的数量、规模、边界,同时公开这些权力清单让社会了解政府及其职能部门享有的权力,这样便于社会监督,便于舆论监督,所以权力清单制度是一种从根本上或者从源头上预防腐败的重要措施。

  []: 这也是真正实行让权力在阳光下运行的方法?

  [马怀德]: 对,所以这次《决定》不仅提出了要推行地方各级政府及其工作部门的权力清单制度,而且要明确提出依法公开权力运行的流程,老百姓跟政府打交道,不知道政府的权力具体怎么运作的就没有办法监督,也没有办法方便老百姓办理事务,所以这次明确提出权力清单制度,以及公开权力运作的流程,我觉得有利于预防腐败,特别是有利于从源头上预防腐败发生。

[]: 党风廉政建设责任制规定也是重要的一项规章制度,这次三中全会《决定》当中落实党风廉政建设责任制,那么这个责任追究制度您有什么意见?

  [马怀德]: 我想这个责任追究主要是针对党风廉政责任,过去我们认为党风廉政责任是纪委的责任,没有明确到底是不是党委的主体责任,这次全会《决定》明确提出了党风廉政责任制在执行过程中党委负主体责任纪委负监督责任,所谓的主体责任就是要对制定落实党风廉政责任制承担主要的责任,这是党委的责任,纪委是负责监督,协助党委来监督是不是落实了党风廉政责任制,落实的状况如何。所以明确提出要制定切实可行的责任追究制度,实际上是对各级党委提出的要求,如果党风廉政责任制执行的不好责任在党委。纪委在这个过程中起到监督的作用。

  []: 同时我们也看到这次三中全会《决定》当中强调了改进中央和省区市的巡视制度,要进行全覆盖,对于全覆盖的制度怎么样的理解?

  [马怀德]: 首先巡视制度是一个维护党纪发现案件线索,处置相关的违法违纪行为的起点,巡视制度过去是建立起来了,也在试用,但是没有做到全覆盖,基本上都是在各级党委或者主要的政府部门来实施巡视制度,这次全会《决定》提出要做到党政机关企事业单位全覆盖,那就意味着要扩大巡视制度的适用范围,所有的党政机关企事业单位都要适用巡视制度。我理解巡视制度跟一般的派驻中央一级的国家机关和党政部门的纪检监察组或者说纪律检查机构的区别在哪里?纪律检查机构是一个固定的纪律检查机构,一旦派驻到某个部委或者央企,就成为这个部委、央企重要的监督部门,虽然他是接受中央纪委的领导,但是仍然是驻在单位,是一个监督组织。但是中央巡视组,或者地方巡视组,巡视机构是一种流动的纪律检查机构,所以纪律检查机构和流动的纪律检查机构之间形成有效的配合,因为不能保证每个驻在单位的纪律检查机构都很好的履行职责,所以需要流动的纪律检查机构,就是巡视组,新一届领导集体决定巡视过程中实行人员的流动、对象的流动、区域单位的流动,也就是说巡视组的组长、成员可能都是随时变动的,一次巡视一次授权,所以他不固定。另外,监察的对象或者巡视对象也不确定,而且巡视的单位和区域也是不确定的。这样就形成了一个固定的纪律检查机构和流动的纪律检查机构之间相互配合、相互协调,共同担负起党风廉政责任和纪律监督责任的职责。

  []: 真正实现全覆盖。同时我们也看到这次全会中有两种提法,一个叫做领导干部工作生活保障制度,还有探索实行官邸制,这两种提法是不是第一次提出,请您解读一下这两种提法?

  [马怀德]: 领导干部生活保障制度,我想可能从几个方面做了明确的要求,一个是关于住房和工作用房,再一个是配车,再一个是配备秘书,配备警卫,以及相应的其他的生活保障。在这个问题上,过去因为我们标准不是非常明确,或者要求不是非常的清晰,所以经常会出现所谓的多占住房,多占办公用房,以及超标准配公务车,超标准公务接待,或者超标准的配备秘书、警卫等等这些问题,这次全会《决定》明确提出要严格执行八项规定和相关标准,中央有相关明确的要求和标准,按照规定进行,如果超标准了就构成违法违纪了,要承担相应责任,尤其这次清理过程中多占的住房、办公用房都要交出,都要清理。这次提出的官邸制,这确实是第一次,叫探索官邸制,什么是官邸制?我理解就是国家给特定级别、特定职务的官员所提供的生活住房,这个住房必须是在任期之内提供的,比如一届任期是五年,在五年之内这个领导干部可以住在这个官邸,这个在国外也是这样做的,他是从安全保障、节约国家资源、降低行政成本的角度考虑的,我们这次也是,一方面要减少以权谋房的违法违纪、腐败行为,另一方面要节俭社会资源降低成本,因为领导干部流动,他在一个地方获得一处住房,到另外一个地方配备另外一套住房,这显然是社会资源的浪费,另外滋生腐败。实际是担任职务任期之内免费或者比较低廉的价格享受的居住权,没有产权,没有所有权,他离开这个岗位自然要交换官邸。

[]: 像这样的官邸制度,官员实行住房的使用权,会什么时候开始实施?

  [马怀德]: 这次全会《决定》提出探索官邸制,我想会在一些地方先做一些试点,看在哪一个级别了,这种探索就是明确规定,比如说哪一级别的哪些岗位、职务的领导干部可以按照官邸制来配备生活的保障。

  []: 这次《决定》同时提出要改革信访工作制度,实行网上受理信访制度,健全及时解决群众合理的诉求机制,把涉法涉诉信访纳入法治的轨道来解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度,您如何看待这样的信访制度改革的措施?

  [马怀德]: 信访制度是我们国家特有的一项由党政机关负责接收民众的意见、建议,然后上传至上级党委政府,那么中央或者上级党委政府的意见建议或者要求,可以通过信访贯彻到下级或者访民,实际上是党委政府沟通民意的重要渠道,但是这几年来随着信访制度的变异,出现了信访制度功能的紊乱,信访制度不仅沟通了党委政府和普通公众的民意,同时也起到了解决纠纷化解矛盾的作用,但是不应该由信访部门承担,而是由法治部门承担的,所以老百姓出现了社会生活的习惯信访不信法,所以信访案件的数量一直居高不下,每年接近一千万或者超过一千万,有时候设置超过法律受理案件的数量,老百姓信访方面耗费的成本比较高,因为大部分是从基层跑到北京或者省会城市上访,访民的成本很高,政府维稳成本也非常高,每年维稳方面花出的精力、时间财力成本都非常高,为了解决这个问题,这次全会《决定》提出了三个要求,一个是建立网上信访制度,再一个建立信访终结制度,第三要把涉法涉诉信访纳入法治轨道。

   这三个要求具体含义,我想就是由于访民直接的走访到北京或者到大中城市,这样访民本身成本比较高,而且也给党政机关的管理秩序、社会生活秩序带来一定的影响,所以为了更加便捷表达访民的意见,通过网络这种先进的新兴媒体传递这种信息,提出信访的意见,这样可以一方面降低信访成本,另一方面可以便捷及时处理信访案件。网上信访免除了访民的车马劳顿,降低了成本,也便于我们信访机关处理案件。

  另一方面提出信访终结制度,因为信访毕竟不是法律途径解决纠纷矛盾,所以每次解决不意味着访民或者厉害相关人接受这种信访的结果,所以会反动政府形成所谓的闹访之类的,所以对有些信访要采取信访终结制度,不能反复的上访,所以一方面要公正解决,另一方面到达一定程度或者到了一定次数的时候,就要有一个终结制度,否则就会累计更多矛盾形成新的矛盾。

  第三方面是把涉法涉诉信访从信访制度中剥离出去,纳入法治轨道解决纠纷的矛盾,因为涉法涉诉多数都是不服法院、检察院相关的判决提起的信访,这种信访本身是法律纠纷,所以还要由法律途径加以解决,允许他们申诉,在法律渠道内解决,如果他仍然不服,我想也是采取终结的方式,不能反复的就一个问题继续信访或者申诉下去,这样不利于整个法治的权威和稳定,也不利于社会和谐稳定。

  []: 通过网上受理信访制度的实施,网络是否会成为将来公众进行有效监督的重要途径?

  [马怀德]: 显然是这样,网络已经成为社会生活完全离不开的媒介。我相信下一步网络在反腐倡廉方面也会发挥更大的作用,特别是从今年以来中央纪委开通了纪检监察网,同时要求各个主流媒体,特别是门户网站开辟举报检举专区,用这些方式接受社会各界对党政机关及其工作人员的检举举报,用这种方式吸纳民意、回应民意,这就为我们纪检监察机关掌握腐败线索查处腐败案件提供比较便捷的通道,这个通道我相信对反腐倡廉也好,对老百姓行使知情、监督、表达、参与权力也好是具有重要意义。

[]: 十八届三中全会公报提出,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子的根本之策。那么,您认为社会公众在今后的反腐败斗争中能够发挥哪些作用?人民群众应如何理性有序地参与反腐败斗争。

  [马怀德]: 十八大提出用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,为了落实这项要求,现在在各行各业,在政务公开、党务公开、重大事务公开、司法公开方面做了大量工作,推进了政府透明廉洁的进程,这个过程中我们也看到老百姓监督政府是多渠道的,但是效果比较明显的恐怕还是舆论监督,特别是网上监督,具体的一些事件和反腐案件一再证明了这个,老百姓能够充分、理性、规范的使用互联网行使舆论监督权力、人民监督权力的话,对整个政府和党委工作都有很大帮助,特别对反腐倡廉有明显的效果,所以我想这次全会《决定》,一方面肯定了人民参与的监督形式,另一方面进一步提出了让权力在阳光下运行,要公开透明,保证权力接受人民监督这样一个工作的体制机制,对反腐倡廉来讲无疑又是非常重要的反腐的利器。

   在这里我举个例子,比如说领导干部个人事项报告制度,个人事项的报告制度早就有了,我们从1995年就有了相关的制度,那时候叫县处级以上领导干部财产收入申报制度,后来在05年又扩展到了所有的领导干部,变成党员领导干部的个人事项的报告制度,2010年再次对这个规定做了新的修正,所以变成了领导干部个人事项的报告制度。这项制度对于源头反腐,反腐倡廉,具体非常重要的意义,也是世界上很多国家比较普遍的做法,但是仅有报告制度没有核查、没有复核、没有公开可能还是不完整的,所以从上个世纪以来,就有很多地方,我们统计了一下大概有27个地方县市党委,实行了领导干部个人公开制度,也就是不仅要向组织部门、人事部门报告你的重大事项,同时要向社会公开,报告的事项包括很多内容,包括财产收入、配偶子女的从业情况,还有其他的需要报告的事项。这些既包括财产又包括个人重大事项的报告,实际上是有效的反腐倡廉的措施,但是由于没有公开或者不能公开,所以很多公众不了解,就起不到公众对官员对领导干部的有效监督作用,所以在27个地方试行领导干部个人事项报告公开制度还是有明显成效,所以这次全会《决定明确推行领导干部,特别是新任领导干部个人事项的公开,这就意味着凡是新任命的领导干部你的个人事项,特别是个人报告的有关事项,有义务向公众公开,这实际上是有效的监督,特别是对新任领导干部来讲,你要当官要提拔,你就要面对社会的有效监督,所以说应该说既是用人方面的有效监督和约束,另一方面也是对他本人未来履职过程中的监督,所以领导干部财产申报制度以及公开制度,是让人民监督权力和让权力在阳光下运行的具体例证。

  []:您前一段时间受聘监察部的特邀监察员,这个人数是40人,那么是什么样的构成呢?

  [马怀德]:特邀监察员早在1989年监察部开始实行,当时规定三年一个任期,后来改为五年一个任期,主要构成是请社会公众,尤其是比如说民主党派的、人大代表、政协委员、专家学者,社会各界履行对政府的依法行政、依法履职进行监督,对政府工作人员是否廉洁是否正确履行职责进行监督,特邀监察员制度是利用社会力量,既起到对政府工作人员以及政府部门的监督,另外起到对纪检监察机关本身的监督,所以今年中纪委监察部进一步修改了纪检监察机关特邀监察员的工作办法,明确了特邀监察员的工作职责以及工作的要求,比如说它的这个职责基本上是四方面:

  第一是咨询,特邀监察员负责对纪检监察机关重大决策事项以及一些重要的政策法规规章的制定承担咨询职责,提供咨询意见;

  另外是联系,这个联系是希望通过特邀监察员联系社会公众,联系人民群众,反映人民群众的要求,反映人民群众的投诉举报的愿望;

  第三是负责宣传,也就是特邀监察员要负责宣传纪检监察机关的主要职责、功能、党风廉政建设相关的政策法规制度,来扩大纪检监察的监督的社会影响力;

  最后是监督,这个监督又是双重监督,也就是特邀监察员既负责接受纪检监察机关的指派、委托,参与专项的监督检查,去监督监察对象,又负责对纪检监察机关本身进行监督,因为在履职过程中可以发现纪检监察机关工作中这样那样的问题,反映一些情况,提供一些监督意见。

   总体来说,他是利用了社会的力量发挥纪检监察部门主体责任,就是在纪检监察机关发挥主体责任,利用社会力量参与这个过程中,更好的反映民意、沟通民意,起到监督效果。

  []:所以对您来说是社会职务,这一届是新成员还是以前也是?

  [马怀德]:我是新成员。

  []:这五年刚刚开始,您觉得在未来五年当中如何履行特邀监察员这样一个职责?

  [马怀德]:我想特邀监察员这是一个分量很重的责任,我觉得一方面是认真履行职责,克尽职守,完成纪检监察机关交办的各项监督任务,特别是参与专项检查、咨询论证、联系群众、反映民意,宣传纪检监察机关监督职责等等,这方面职责一定会尽力去做。另一方面也想利用五年的任期在改进纪检监察履行职能,特别是法治反腐、制度反腐方面也希望做一些研究,将相关的研究成果提供给纪检监察机关参考。因为反腐倡廉我们说一方面是任务重,另一方面是问题也比较复杂,需要全社会关注特需要学术界、理论界加以研究,拿出一些治本之策,解决当前纪检监察工作中的疑难复杂问题,所以我们希望利用自身专业的特点结合实际,也利用担任特邀监察员的机会了解更多的实际情况,做一些理论上的研究,提供一些有借鉴意义或者参考价值的研究报告,供纪检监察机关参考。

 

 

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